陆 铭

中国建设新闻网报道 近日，国家发改委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（简称《指导意见》），要求以创新体制机制为抓手，以推动统一市场建设、基础设施一体高效、公共服务共建共享、产业专业化分工协作、生态环境共保共治、城乡融合发展为重点，培育发展一批现代化都市圈，形成区域竞争新优势，为城市群高质量发展、经济转型升级提供重要支撑。

都市圈和城市群之间是什么关系？建设都市圈需要解决哪些现实问题？就此，上海交通大学特聘教授、中国发展研究中心主任陆铭接受了中国建设报记者的专访。

中国建设报：学界关于都市圈的定义有很多，您认为什么是真正意义上的现代化都市圈？

陆 铭：我个人认为现代化都市圈其实就是以核心大城市为中心的，依托轨道交通和公路网紧密连接周边中小城市的日通勤圈。这和《指导意见》中给出的“城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。”定义在内涵上是一致的。都市圈的核心内涵主要体现在“通勤圈”和“紧密连接”两个方面。其中，“通勤圈”意味着在都市圈范围内，一个人可能在中心城市工作，但住在中心城市周边；“紧密连接”指都市圈内部不同城市之间基本上是没有农田或绿化带的。

中国建设报：“十三五”规划强调了城市群的发展，如今为什么还要建设现代化都市圈？

陆 铭：经济发展的客观规律告诉我们，人口和资源会向少数地区集中，在地区内部又会向少数大城市周围集中。如果想提高经济的效率，那人口和资源一定不是均匀分布在各地的，而是集中在少数几个发展制造业和服务业最具优势的城市群。而当城市群的功能得到充分体现后，在城市群内部就要处理好不同级别城市之间的关系，也需要对不同城市进行功能和层次上的分工。在此背景下，建设现代化都市圈可以更好地发挥核心大城市在区域经济发展中带头作用。

中国建设报：《指导意见》对都市圈建设设置了2022年和2035年两个时间点目标，您认为都市圈建设在不同时期的重心分别是什么？

陆 铭：短期的重心我觉得首先要从基础设施和规划入手，要先把都市圈的概念明确下来，然后让大家把关注的焦点聚焦在都市圈的范围之内。目前社会各界对于建设都市圈的意义以及都市圈与城市群之间的差别，其实没有弄清楚，很多人都把都市圈和城市群弄混淆了。

解决了基础设施的问题，其次就是公共服务问题了，以上海都市圈为例，如果昆山（地处上海和苏州之间）和上海两地的社会保障和医疗无法实现对接，那就没法解决住在昆山、工作在上海这部分人群遇到的现实难题，这也有违都市圈建设的初衷。

再之后就是户籍问题，要想公共服务真正能够均等化，就需要对户籍制度进行改革。需要强调的是这个改革是一系列的改革，涉及到方方面面，需要一定的时间。

中国建设报：《指导意见》中提到“放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制”，您认为这对都市圈建设有什么影响？

陆 铭：我觉得要用历史的眼光来看待这个问题。近年来不少二三线城市打起了“抢人大战”，用户籍制度改革作为条件之一来吸引人才。现在提出放开、放宽落户限制，在未来的都市圈建设中一经实施，就能加快非本地户籍人口的落户进度，与之前比起来，肯定是进步了。

而对于一线城市来说，都市圈的建设，可以非常巧妙地化解其一直以来特别纠结的管辖范围内常住人口数量的问题。比如未来随着上海都市圈的建设，有大量的人是住在昆山，工作在上海，该怎么去规划上海的人口？而且虽然人住在昆山，但在上海贡献税收了，就应该让其享受到公共服务，这样一来，是不是上海行政管辖边界范围内的户籍人口，还那么重要吗？

中国建设报：《指导意见》提出，都市圈建设需要破解阻碍生产要素自由流动的行政壁垒和体制机制障碍，对此您有什么好的建议？

陆 铭：生产要素主要包括人、地、钱三个方面。从“钱”的方面看，按照我国目前的现状，每个城市都需要自己去招商引资，那就意味着每个城市都要发展工业、都要建工业园区。未来，如果都市圈建立起来了，就应该让资本和企业按照城市的功能来分布，不需要政府去干预。另外，影响“钱”的还有税收，虽然我国有统一的税率，但实际上各地在实践中存在的差异比较大，以后应该消除这种差异，这样才有利于都市圈的建设。

从“人”的方面看，如果一个人在中心城市工作而住在中心城市的周边，那么就无法享受中心城市的公共服务，这也是不利于人才流动的。所以又回到之前提到的，要逐渐解决公共服务和户籍限制方面的问题。

从“地”的方面看，核心大城市会控制建设用地规模。以上海为例，从上海到昆山的轨道交通沿线还有大量农田，按照经济发展规律，那里是适合建房子的，但那样就会打破上海的土地“红线”。如果在都市圈范围之内考虑土地供应的话，这个问题就化解了。

中国建设报：近年来，国家一直在强调发挥市场在资源配置中的决定性作用，在都市圈建设中，您认为该如何处理政府与市场之间的关系？

陆 铭：在处理政府跟市场关系的问题上，我认为政府应该更多地适应市场的需求，套用现在比较流行的说法，就是政府倡导的供给侧改革要精准识别市场上的有效需求，然后让供给去适应这种需求，而不是老采用行政性手段控制。城市化水平随着经济发展水平的提高不断提高，人口必然会向大城市和大城市周边的都市圈集中，因此在都市圈建设过程中，政府应该尊重社会经济发展规律、尊重城市发展规律、按客观规律决策，有悖于规律的政策必须及时纠错。

中国建设报：有人担心都市圈的发展会加剧“城市病”问题，您认为该如何治理“城市病”？

陆 铭：日常生活中，服务业在经济中的比重提高可以降低碳排放量，轨道交通出行比例上升可以缓解交通拥堵。以西方发达国家的大城市为例，二战后人口翻了一番，有的甚至增长了三倍，但并没有产生更严重的“城市病”。所以“城市病”的本质还是供应和需求之间的矛盾，可以通过调整供应的数量、质量、结构和空间布局来适应需求端的增长，从而治理“城市病”。

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  对话上海交通大学特聘教授陆铭：建设现代化都市圈要充分尊重经济发展规律