胡伟

　　上海交通大学国际与公共事务学院院长，政治学博士、教授、博士生导师。主要学术研究领域为比较政治学、政策分析和中国政府与政治。著有《政府过程》、《司法政治》、《现代化的模式选择》等。

　　十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力的现代化，这是一个新概念，也是全会的一个理论亮点，另一个亮点是“市场在资源配置中起决定性作用”。这两点是十八届三中全会在理论上最有标志性的新提法。

　　提出国家治理体系和治理能力现代化，是对我国现代化的一个新界定。过去我们经常提的是“四个现代化”，但说到底就是一个现代化———工业、农业、国防、科技，这些都是器物的现代化。梁启超总结近代中国的现代化历程，先是器物，然后是制度，最后是文化。国家治理体系和治理能力的现代化，实质上是一个政治制度现代化的问题。过去我们说“三大文明”，物质文明、政治文明、精神文明，对应的就是器物、制度和文化。

　　提出国家治理体系和治理能力的现代化，实际上是将政治现代化和制度现代化提上了重要的议事日程。

　　什么是国家治理

　　现代化我们不陌生，更需要研究的概念是“治理”。广义上来说，我认为治理是两个层面，第一个层面是在汉语中———汉语是很灵活的，就是统治加管理。需要关注的是第二个层面的含义，这是国际社会科学界从上世纪90年代出现的新概念，英文是governance.这个意义上的“治理”，与统治和管理有着本质区别。首先治理是多中心的，统治是单中心的。统治一般是以国家和政府为中心，在中国就是党和政府、党和国家。但是按照治理的概念，至少有四个方面：国家或者政府；市场经济体系所构成的主体；社会组织，如NGO、NPO；最后就是公民自身。这样四个主体形成多元共治的局面，或者多中心治理，各种主体之间形成合作关系。统治和治理的区别是在权力的属性上，前者是强制性的，国家的权力就是强制的，让你干就要干。而治理结构虽不排除强制，但更多是建立一种伙伴关系，靠的不是命令，而是契约，权力的属性发生变化。再次，权力的关系上也不一样，统治是自上而下的，体现的是命令和服从。治理是双向互动，既有自上而下，也有自下而上，更多是平行。

　　在中国，“国家治理”这个概念非常值得研究。国际上单纯讲“治理”，前面没有“国家”二字。国家治理，可以理解为对国家进行治理；另一方面，“国家治理”也可以理解为国家在治理体系中发挥关键作用，是国家进行的治理。西方讲治理，意味着去中心化，去国家化，不要让国家发挥那么大的作用。当然，在中国，改革开放发展市场经济，承认非政府组织，其实就是减少国家的作用。但是毫无疑问，迄今为止我们的国家，包括执政党，在治理中还是一个非常强大的“中心”。要去中心，我认为一时半会还做不到。

　　所以具体到中国的实际，治理这一概念是什么意思？首先，是统治和管理的缩写；其次，具有现代治理含义中治理主体的多元化；第三，国家或者执政党和政府，依然会在这个治理结构中起着核心的作用。理解中国的国家治理，从学理上应该具有这么几层含义。国家治理现代化主要不是经济的现代化，也不是人的现代化，甚至也不是社会的现代化，最主要的是国家体系自身的现代化，是国家的现代化，政府的现代化，政治的现代化，制度的现代化，构成我国现阶段政治发展的主题。政治发展就是解决从传统政治向现代政治的过渡，就是要实现政治现代化。

　　代议制与现代政治发展

　　如何衡量现代政治，或者说政治发展呢？我认为，传统政治和现代政治之间最重要的区别是有没有民主体制、法治、自由和人权保障。这些大部分都写进我们社会主义核心价值观里了，并不是资产阶级独有的东西，而是人类文明的共同财富。它们不仅仅是政治价值观念，而且应该是国家制度设计和制度安排中最重要的基本要素和原则，而其本身也构成了一个制度体系。

　　问题是，“治理”这一概念并不是现代性的产物，而是后现代社会的产物。所以，谈到国家治理的现代化，必然要涉及政治的现代性和后现代性的张力。关于政治的现代性，我认为最重要的成果有两个，一是代议民主制，二是理性官僚制。但西方进入后现代社会，一些人对这两个现代性成果开始持批评态度。对于还处于现代化阶段的中国来说，有必要进行具体的分析。

　　代议民主是相对于古希腊的直接民主而言的。民主的词源来自于古希腊，就是人民的统治。古希腊当时的民主体制就是由全体公民直接参与政治。古希腊的城邦很小，人数不多，而且政治上将奴隶、妇女、未成年人排除在外，每个城邦一般也就几千到几万公民。这么小规模的政治体，使得直接民主成为可能。

　　但是近代以后的国家规模都很大，小国家一般也有上百万人口，直接民主不太可能了。所以近代民主就演变成了代议民主，即人民选出自己的代表替他们当家做主。我国的人民代表大会制度本质上就是代议制度，这一机制的关键是人民如何授权给代表。人民主权，主权属于人民，但是治权在政府，这就是现代民主的含义，也是代议制的内涵。

　　但是到了后现代社会，代议制就不足以满足实际需要了。老百姓选出了代表，将权力交给代理人，其后对公共政策并没有太多的发言权。一旦授权，除非代理人违法，通常还真拿他没有什么办法。有鉴于此，两种新的民主理论就出现了，其一是参与民主理论，人民仅让别人代表不行，要直接参与政治；其二是协商民主，现在在中国很流行。但什么是协商民主？我以为大部分人并不十分清楚。

　　其实，协商民主是很严格的民主，比代议民主要求更高，条件更苛刻，实践起来也更不容易。协商民主主张公民直接参与政治，这就回到了古希腊的直接民主。当然这面临着前面说到的问题，当公民人数太多的时候如何直接决定呢？所以，协商民主目前在西方也只处在试验阶段。如果公民人数太多无法全体参与，代议民主的方式是选出代表，协商民主的方式不是选举，而是抓阄，或者说随机抽选，因为它更强调直接地、平等地参与。抓阄从现代理性政治看来问题很多。如果抓阄出来的人，对要讨论的事情没有兴趣、没有知识，怎么进行协商呢？更无法保障相应的参政议政能力。所以协商民主看上去更民主，但实际上其政治过程容易被少数能言善辩的人主导局面。

　　协商民主和其他民主形式另一个重要区别，是重共识而不是多数。民主一般被理解为多数人的统治，少数服从多数。但民主也要防止多数人的暴政，不能以多数人的名义剥夺少数人的权益。所以现代民主制度设计里，如果多数人压迫少数人，少数人要通过司法程序获得救助。协商民主认为多数裁决是有缺陷的，认为51%的人的意愿为什么要强加49%的人。从这个角度来说，协商民主也是对的，如果一个问题不能达成共识，就要进行协商。协商的目的是改变偏好，使大家的意见逐步靠拢。这看起来比单纯的多数人决定要好，但问题是成本太高，效率太低，因此现实操作起来很困难。

　　所以简单说，代议民主是民主的现代阶段，或者说是民主的一般阶段，而协商民主是民主的高级阶段，是民主的后现代阶段。如果我们连政治的现代性都还没有解决，连多数人的裁决都还没有做到，直接进入协商民主的阶段，这显然是不可能的。

　　就世界经验而言，选举一般不太适合于在太基层的范围内开展，选举要在较高层展开，选最重要的领导人。拿美国来说，联邦一级的选举，只选总统和副总统，另外535个国会议员是选举出来的，也就是全国一级的只有537个人是选出来的。合理的选举，应该是在距离选举人较远、利害关系不直接的层次进行投票。另一个问题是，投票人范围过小容易产生贿选。而选举规模越大，比如上百万人或更多人参与的选举，贿选成本太高，就较少出现贿选了。所以我国设计选举制度，实现政治的现代化，到底要什么样的民主和选举，这是值得考虑的。

　　官僚体系与现代政治

　　政治现代性的另一个关键成果是官僚制度。当然，这一概念翻译成汉语容易引起非议，让人联想到官僚主义。其实马克斯·韦伯最早提出的官僚制是指一种现代的政府管理体制，是一个中性词。在传统社会里，一个领导人可以对任何一个人发布命令。而官僚制是讲层级制度，命令要一级一级传达，不能越级干预，也不能越级汇报。按照官僚层级体系的原理，一个总理不能直接解决一个农民工面临的问题，因为这样会使总理不堪重负，总理将各个部长、省长管好就行，部长、省长再将下面的人管好，层级节制。不过，按照后现代的观点，一级一级节制可能效率太低，加上信息技术的革命，可以使命令网络化传播。过去管理学认为一个领导管七八个人最好，这就是管理幅度原则，现在有了新的信息技术，信息传播好像可以不受人数约束，但实际上还是有限的，可以将命令传达，但是怎么监督和考核？所以官僚制的层级节制还是有一定的道理。

　　层级之外，官僚制还讲分工，每一件事要有专门的机构和专人负责，各司其职。当然在中国可能分门别类得太细了，机构过多。这不是官僚制的问题，而是官僚制没有实现理性化的问题，因此我们要进行机构改革，使机构的设置和分工更为合理。

　　官僚制最重要的特征是法治化和非人格化，理性官僚制要求领导一定要依法行政，实现行政过程的非人格化，尽量将个人意志排除。但按照后现代的观点，官僚制带来了等级森严、部门尾大不掉、效率低下等等问题，所以提出要打破官僚制。这不是没有道理，但是破而何以立？仅靠多中心、合作、志愿是不行的，那样效率会更低。一个中心的强制和命令通常还是必要的。尤其在中国，如果没有统一的权威，大家很难适应，协调起来很难，将来的问题可能会很多。

　　当前中国政治的发展与转型

　　所以在中国，目前最需要的不是破除现代性，直接按照国际上治理的概念进入到后现代，而是要解决现代性的问题。首先要建立民主和法治，第二是完善政府体制，建立更加合理的官僚制度。

　　与此同时，我们还需要考虑一些后现代的建构。既然是国家治理，只局限于现代性也不行，毕竟中国现在面临着前现代、现代、后现代等多重挑战。我们有些挑战是前现代的，有些是现代的，比如说环境污染，但也有后现代的很多挑战，比如公民参与、网络参与就是后现代社会的特征。西方的网络基本上不用于政治参与，中国网络参政在全世界是一道独特的风景线。网络反腐，发达国家也是没有的，人家有相关制度，我们则是因为其他制度不健全，所以最后将所有的压力集中到网络上，使网络不堪重负。

　　中国的国家治理现代化，首先还是要改革政府，让政府做得更好。但是我们依然可以在建设现代性的同时关注一些后现代的结构，从统治的一元结构变为多元结构，或者是多中心治理的结构。其中关键是处理好政府和市场、社会、公民之间的关系，使它们更好地发挥作用。第一，处理好政府和市场的关系，让市场成为一个更重要的主体，甚至成为一个中心，使市场在资源配置中真正自主发挥决定性作用。政府的作用应当是弥补市场失灵，而不是在市场能发挥作用的地方起作用。比如，政府要解决市场产生的外部性问题，如环境污染；还要解决公平和公共物品的提供，如义务教育、公共服务；还要遏制行业垄断等问题，等等，总之政府要在市场失灵的地方起作用。我们现在最大的问题，就是政府在市场能发挥作用的地方起作用，而市场失灵的时候政府也失灵了。第二，是处理好政府和社会的关系，充分发挥第三部门的作用，政府和市场同时失灵的地方，要让第三部门，也就是N G O、N PO发挥作用。有了这些制度基础，我们才有第三步，让公民参政有序化，解决代议制出现的一些参与不足的问题，同时要防止参与过度和民粹主义的盛行。所谓多中心治理，就是要把每个中心各自功能、各自领域搞清楚，发挥各自应有的作用，形成一个治理体系，这就是十八届三中全会要解决的问题。

来源：《南方都市报》 2014.03.16 第AA27版

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