■ 正是《史密斯-蒙特法案》（《402公法》）的颁布，结束了长久以来美国对外信息传播和文化交流活动无法可依的尴尬境地，从而使这些活动的开展具有法律上的依据。　

　　■ 在“向全世界讲述美国的故事”这一标语的遮掩之下，美国新闻署开始在没有硝烟的心理宣传战场上为美国的冷战战略服务。

　　最近一段时间一直在阅读有关美国在冷战时期开展心理宣传战的资料，特别是通过深入研读以前从杜鲁门及艾森豪威尔总统图书馆收集到的相关解密文件，首先对美国对外宣传机构的发展变化史有一些思考和认识，现行诸文字供稿于“学者笔谈”栏目。

　　随着冷战研究的持续深入，文化冷战愈来愈成为国际学术界关注的一个热点问题，与之相关的研究成果亦不断涌现。然而，令人感到奇怪的是，学者们多集中于从宏观角度研究美国政府如何利用“软实力”为其冷战战略服务，着重探讨文化信息在美国内外的传播导向与冷战之间的关系，而鲜有学者系统地考察战后初期与文化冷战的源起休戚相关的美国对外宣传机构——对外信息与交流机构经历怎样的发展变化。

　　美国对外信息与交流机构的英文学术名称为：U.S. Foreign Information and Exchange Service，一般指美国政府中动用各种方式实施海外信息传播与文化、教育交流项目的部门，实际上就是对外公开宣传机构。当我们谈及文化冷战的源起时，不得不承认，它的发生与美苏积极推行以心理战为核心内容的宣传战密不可分。值得注意的是，在宣传战的实施过程中，苏联缺少专门机构负责此项事务，而与之形成鲜明对照的是，美国不仅设置对外信息与交流机构承担公开宣传本国形象的职责，还特地成立中央情报局在海外开展秘密行动。

　　在美国政府内部，秘密行动又称“隐蔽”行动，对执行机构各方面的条件要求较高，因此，策划并实施其主要任务的部门十分有限，中央情报局当然是其中最重要的部门。而与此种情况有着较大不同的是，公开宣传对各方面的条件要求要低很多。美国参谋长联席会议、国会以及海陆空三军等部门基本上都设有自己的宣传机构，并且它们的某些活动也涉及对外宣传。但这里提及的战后对外信息与交流机构不包括这些部门的内设机构，而专指美国国务院下辖的负责对外信息传播和文化教育交流的专门机构，以及后来从国务院独立出来的美国新闻署（United States Information Agency，简称USIA）。事实上，无论是美国新闻署还是美国政府其他机构都倾向于把其对外宣传活动称作是信息项目（Information Program），而很少承认他们采取的系列活动是对外宣传（foreign propaganda）。

　　战时到战后机构的调整

　　早在二战期间，为了确保拉丁美洲民众摈斥德国和意大利的宣传鼓噪，美国在1940年8月成立战时第一个对外信息与交流机构——美洲共和国商业与文化关系协调员办公室（Office of the Coordinator of Commercial and Culture Relations between the American Republics，简称OCCCRBAR），后来因战事发展和职责的变化，该机构几易其名：先是在1941年7月30日，罗斯福总统发布第8840号总统行政指令，将其改名为泛美事务协调员办公室（Office of the Coordinator of Inter-American Affairs，简称CIAA），继而在1945年3月23日，根据第9532号总统行政指令，它更名为泛美事务办公室（Office of Inter-American Affairs，简称OIAA）。但令人遗憾的是，它针对轴心国在宣传战方面所发挥的作用非常有限。而真正在大战期间发挥重大宣传效应的机构是，在罗斯福第9182号行政指令下于1942年6月13日成立的美国战时信息办公室（United States Office of War Information，简称OWI）。它“负责计划、组织和实施包括广播、报纸、出版和与之相关的海外宣传的信息发布活动”，使用与传媒有关的一切手段，充分地履行“向全世界讲述美国的故事”（tell America‘s story to the world）的宣传原则，“让任何地方的普通民众尽可能地了解美国所想的事情、美国的制度及其意图”，在国际社会最大限度地传播美国的民主价值观、其抗击法西斯国家的坚定决心以及维护国际正义的正面形象。最终，在战时信息办公室的协助之下，世界反法西斯战争胜利结束。

　　二战结束后，随着国际国内形势的变化，尤其是国内公共舆论普遍呼吁解散出于战争应急目的而设立的对外宣传机构，杜鲁门不得不于1945年8月31日发布第9608号总统指令，宣布解散战时信息办公室和泛美事务办公室。不过，在颁布此项指令的同时，为保持美国对外信息与交流工作的正常运转，杜鲁门还特意指示，将这两个部门下辖的部分机构和人员转入国务院，并在国务院内部设立一个临时性的对外信息与交流机构——临时国际信息服务局（Interim International Information Service，简称IIIS），作为正式的此类机构成立前的过渡机构。因此，可以这样说，解散战时信息办公室和泛美事务办公室仅仅是一个表面现象，其中一个重要目的是为了封堵国内反对者的口舌，而实际上，它们承担的诸多具体业务并未被取消，其对外信息宣传功能移交给了国务院。特别是，杜鲁门政府完全保留了战时信息办公室在海外的分支机构——美国新闻处（United States Information Service。，简称USIS）。尽管这一举措在当时并未受到太多关注，但正是这些海外分支机构的留存，有效保证了美国对外信息宣传渠道的畅通，并为以后专司心理宣传工作的美国新闻署开展工作打下了坚实的基础。

　　美国国务院的活动与机构变更

　　出于配合美国在战后事务上开展对苏联工作的考虑，国务院企图通过实施文化交流项目加大对苏联的影响力度。战争结束后不久，国务院代表杜鲁门政府邀请苏联红军合唱团赴美进行巡回表演，并提出与苏联进行芭蕾舞和艺术品展览方面的交流，但苏联对之予以拒绝；1945年11月，国务院再次向苏联发出邀请，希望从1946年开始与苏联开展学生交流项目，但同样被苏联拒绝。……尽管屡遭冷落，但国务院并没有放弃在此方面所做的努力。而且非常有意思的是，为了明确美国对苏文化交流项目的责任和目标，在1946年1月1日，国务院特意把缺少“文化”字眼的临时国际信息服务局的名称变更为国际信息与文化事务办公室（Office of International Information and Cultural Affairs，简称OIC），加上了“文化”一词，不仅刻意把对外信息与交流事务与对外文化事务区分开，而且突出强调对外文化交流项目的重要性，当然其主要目的就是为了要更有针对性地开展对苏文化交流项目。不过，令国务院难堪的是，最终“许多类似的有关文化交流的美国提议要么得不到（苏联）回应，要么换来冷冰冰的不明确的答复”。

　　国务院对苏文化交流项目的失败招来国会议员的强烈批评，甚至一些保守的共和党议员直接提议撤销其负责对外信息与文化交流的机构。但是，1947年标志着冷战爆发的“杜鲁门主义”的出笼使之摆脱了困境。为了从心理层面实现对苏“遏制”战略的目标，1947年5月共和党众议员卡尔·蒙特（Karl Mundt）提交有关发展信息与教育交流活动的议案，强烈要求对那些负责宣传“美国、美国人民以及美国政策”的机构提供资金支持。该提案旋即得到共和党参议员亚历山大·史密斯（Alexander Smith）的积极响应和大力支持。他与蒙特联名向国会提交与《蒙特议案》内容相同的《史密斯-蒙特议案》。这无疑使得国际信息与文化事务办公室看到其不仅可以摆脱生存危机，甚至能够凭借开展心理宣传战而在未来获得重大发展机遇。因此，为了配合史密斯和蒙特在参众两院的活动，国际信息与文化事务办公室特意将名称更改为国际信息与教育交流办公室（Office of International Information and Education Exchange，简称OIE），从而使该机构名称在措辞上与《史密斯-蒙特议案》的表述保持一致。最终，在支持心理宣传战的要害部门（国务院、国防部、参谋长联席会议、商务部和美驻苏大使馆）及相关人士的共同努力下，该议案在国会得以顺利通过。

　　1948年1月27日，杜鲁门总统签署《1948年美国信息与教育交流法案》（United States Information and Educational Exchange Act of 1948）（亦称《史密斯-蒙特法案》或《402公法》）。这部法案对美国对外信息与交流机构的发展具有十分重要的作用。可以说，正是它的颁布，结束了长久以来美国对外信息传播和文化交流活动无法可依的尴尬境地，从而使这些活动的开展具有法律上的依据。此后不久，国务院便根据法案要求，将国际信息与教育交流办公室一分为二：国际信息办公室（Office of International Information，简称OII）更多地主导对外信息宣传活动；教育交流办公室（Office of Educational Exchange，简称OEX）则主要负责国际教育或文化交流活动。虽然从表面看来这只是国务院下辖的机构内部所做的简单调整，但有的学者认为正是此举“为1953年美国创建独立的对外信息机构（美国新闻署）迈出了关键的第一步”。

　　美国新闻署的创立

　　随着冷战的升级，美国国家安全委员会于1950年3月制定了关于心理宣传战的纲领性文件：第59/1号文件（NSC 59/1）——《对外信息项目和心理战计划》。它清楚地表述了心理战行动的特殊任务和职责，尤其突出国务卿的作用，要求他制定国家对外信息项目的政策和计划，并制定国家心理战政策，同时与国防部及政府其他部门协调国家对外信息项目和公开的心理宣传战的政策及计划。此外，该文件的一个极其重要的指示就是在国务院内部成立心理行动协调委员会（Psychological Operations Coordinating Committee，简称POCC），以协助国务卿履行国家对外信息项目的职责，同时制定公开的心理战计划。翌年4月杜鲁门政府更决定成立独立的心理战略委员会（Psychological Strategy Board，简称PSB），“领导执行心理战行动的各个机构和部门，制定国家心理战略的总体目标、政策和项目，协调并评估美国的心理战略项目”，以便“更加有效地计划、组织和实施心理战行动”。应该部门的要求，为更好地配合其工作以提高行动效率，国务院也对辖下的信息与教育交流机构进行改组，在1952年1月16日，把国际信息办公室与教育交流办公室合并起来，成立了国际信息署（International Information Administration，简称IIA），其署长同时兼任美国心理行动协调委员会主席，代替国务卿管理国际信息与教育交流项目。与以前从事同样业务的部门相比，它显然获得了更多的自主权，成为一个半独立的政府机构。

　　当麦卡锡狂潮席卷美国，其对外信息与交流活动陷入低谷之际，1953年出任总统的艾森豪威尔认识到执行美国心理宣传政策的各部门缺乏有效沟通并严重弱化了海外信息项目的有效性，因而发布重组计划，把国务院下辖的国际信息署的对外信息与交流功能与共同安全署（Mutual Security Administration）及技术合作署（Technical Cooperation Administration）的海外信息宣传功能结合起来，在1953年8月1日创建了独立于国务院之外的美国新闻署。出于协调不同利益集团的考虑，虽然国务院仍然负责管理对外教育交流项目，但美国新闻署却利用美国新闻处在所驻国承担对外教育交流项目的具体工作，到1970年代对外教育交流项目则完全并入美国新闻署，对外信息宣传和文化教育交流工作最终得以重新融合。在“向全世界讲述美国的故事”这一标语的遮掩之下，美国新闻署开始在没有硝烟的心理宣传战场上为美国的冷战战略服务。虽然其后出于心理战的需求，美国还设立过其他宣传机构，但没有任何机构可以代替美国新闻署在公开宣传美国方面所起的作用。

　　美国新闻署的诞生，是美国冷战对外宣传战略最终确立的典型标志。此后，美国政府基本上完全依靠该机构来实施其对外宣传战略。不过，随着苏联解体、冷战结束，美国对外宣传活动亦丧失了最明确的对象。华盛顿决策层认为美国新闻署的主要使命结束了，因而于1999年10月将之并入国务院。值得注意的是，尽管这次合并意味着美国新闻署作为独立的机构遭撤销，但这并不表明美国政府从此放弃实施对外宣传战略。自那时起，在不见硝烟的国际宣传战场上，美国国务院开始取代美国新闻署，推行经全新包装后的所谓公共外交。

　　学者小传

　　邓峰，上海交通大学人文学院教授，博士。教育部人文社科重点研究基地世界文明史研究中心研究员、美国对外关系史协会（SHAFR）外籍会员、中国美国史研究会会员、北京大学和华东师范大学联合成立“冷战国际史丛书”编委。

　　近年来主要从事世界近现代史、战后美国与东亚关系史、东北亚国际关系史的教学与研究，主持中国国际战略研究基金会委托项目、教育部重点研究基地重大项目、教育部人文社科基金青年项目、教育部哲学社科重大课题攻关子项目等六项，曾经在《中国社会科学》（英文版）、《中国社会科学》（内部文稿）、《中共党史研究》、《世界历史》、《美国研究》等重点刊物上发表学术论文数十篇，出版《美国对外贸易政策史研究》（吉林大学出版社2007年版）、《美国对华情报解密档案（中国与朝鲜战争）》（上海东方出版中心2009年版）等学术专著（编著）两部，获长春市第四届社会科学优秀成果奖著作类二等奖。曾分别获美国斯塔尔基金会、日本国际交流基金会、美国学术团体委员会（American Council of Learned Societies）国际学术交流项目奖学金前往香港大学、日本关西国际中心以及美国范德堡大学（Vanderbilt University）从事学术访问和研究。在美国期间，分别获得杜鲁门和艾森豪威尔总统基金会资助，赴杜鲁门和艾森豪威尔总统图书馆进行外交档案方面的研究。